2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關于授權國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》，房地產(chǎn)稅區(qū)域試點政策料將與近期落地。我們判斷，未來房地產(chǎn)稅試點政策改革方向或包括完善征管制度、取消新老劃斷政策以拓寬稅基、適度調(diào)整稅率、設置房產(chǎn)市值評估比例、首套房免征與人均免征面積等。房地產(chǎn)稅試點工作預計將采用一次授權、分批執(zhí)行的思路推進。試點城市將考慮全國區(qū)域統(tǒng)籌布局，名單或將與今年年底公布，而征收工作預計將分批次落地，上海、重慶、深圳、海南料將成為首批試點征收區(qū)域。而若后續(xù)開展全國性房地產(chǎn)稅立法與征收工作，假設房產(chǎn)市值評估比例為70%，預計全國房地產(chǎn)稅收入范圍約為380億元至5600億元，難以替代土地出讓收入。
▍作為房地產(chǎn)長效機制的重要一環(huán)，房地產(chǎn)稅的征收勢在必行。
2018年，中共中央、國務院決定實施房地產(chǎn)長效機制。圍繞穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期的政策目標，堅持“房住不炒”的核心思路，逐步建立了人、房、地、錢四位一體的聯(lián)動新機制。房地產(chǎn)長效機制的主要政策抓手包括增加保障性住房供給、形成租售并舉的住房格局、推廣共有產(chǎn)權房及征收房地產(chǎn)稅等。一方面，房地產(chǎn)稅能夠有穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，合理調(diào)控房地產(chǎn)價格，促進房地產(chǎn)與實體經(jīng)濟均衡發(fā)展。另一方面，土地財政難以為繼，房地產(chǎn)稅可為地方政府提供穩(wěn)定稅源，有助于緩解央地財權事權不匹配現(xiàn)象。2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《關于授權國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》，房地產(chǎn)稅區(qū)域試點政策料將與近期落地。
▍全國性房地產(chǎn)稅穩(wěn)字當先，區(qū)域性房地產(chǎn)稅試點先行。
2018年全國人大將房地產(chǎn)稅立法工作列入五年規(guī)劃，而截至目前，房地產(chǎn)稅法仍未被列入2021年立法計劃。房地產(chǎn)稅一直沒有進入立法審議程序，說明相關調(diào)研及前期論證工作尚未完結。一方面，我國房產(chǎn)信息不充分和不完整的問題仍然存在，仍有不動產(chǎn)未登記在冊，同時尚未建立有效的房產(chǎn)價值評估機制；另一方面，目前我國面臨的形勢錯綜復雜，不穩(wěn)定性、不確定性顯著上升，房地產(chǎn)稅的全面推廣可能引發(fā)房價大幅下跌，進而導致系統(tǒng)性風險的發(fā)生。此次《決定》授權國務院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作，明確了下一階段區(qū)域性房地產(chǎn)稅試點將會是政策推進的主線。
▍此前我國持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅僅在滬渝兩地小范圍試點，由于新老劃斷等制度設計原因征繳力度過低，難以達到房地產(chǎn)長效機制的要求。
一般狹義的房地產(chǎn)稅指保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，目前僅上海和重慶兩市在2011年啟動了改革試點。上海市實行新老劃斷政策，僅向新購房屋征收房產(chǎn)稅，存量房源不征收。稅率為0.4%、0.6%兩檔，按住房市場交易價格的70%征收。同時上海對本地居民家庭實行首套房免征及人均60平方米的免稅面積政策。而重慶房地產(chǎn)稅征收對象主要是獨棟住宅與新購高檔住房，免征面積分別高達每戶180/100平方米，應稅稅率為0.5%-1.2%。2020年上海/重慶房地產(chǎn)稅分別僅199億/72億元，占地方總稅收比重僅3.4%/5%。而房地產(chǎn)稅收入包含相當大比例的經(jīng)營性房屋房地產(chǎn)稅收入，個人住房房地產(chǎn)稅收入占比實際更低。滬渝兩地試點效果十分有限，一方面房地產(chǎn)稅收入規(guī)模小，遠不足以作為地方的主體稅種；另一方面政策對房價影響并不顯著。
▍此前滬渝兩地房地產(chǎn)稅試點政策存在一定制度缺陷，《決定》要求國務院及時總結試點經(jīng)驗，我們認為其缺陷或是未來政策改革方向。滬渝兩地房地產(chǎn)稅征收效果不及預期的根本原因，是試點政策存在一定制度缺陷：
征管制度不完善：試點房地產(chǎn)稅征收主要依靠納稅人自行申報，兩地尚未出現(xiàn)針對偷逃稅現(xiàn)象的處罰案例，房地產(chǎn)稅試點征收本質(zhì)上旨在制度宣傳與形成共識。
征稅稅基較窄的同時稅率較低：為了減輕納稅人的抵觸情緒，同時減少征管成本，上海市主要針對新購買房屋征稅，而重慶市主要針對別墅和高檔公寓征稅，開征范圍有限。稅率方面，上海市設置0.6%和0.4%兩檔稅率，但同時按照市場價格的70%征收，實際稅率僅0.42%和0.28%。重慶采用0.5%、1%、1.2%三檔稅率，但實際上大部分情況下執(zhí)行稅率僅0.5%。
免征范圍過大：重慶市獨棟住宅每戶免稅180平方米、上海市僅對新購住房征收房地產(chǎn)稅，且在首套房免征的基礎上設置60平方米的人均免征面積，大部分家庭的個人住房均免于征稅。
▍預計后續(xù)試點政策改革思路將主要包括完善征管制度、取消新老劃斷以拓寬稅基、適度調(diào)整稅率、設置市值評估比例、設置首套房免征與人均免征面積等。
完善征管制度：加強偷逃稅處罰以減少應繳未繳，讓居民更多感受到“持有稅”的影響。
適度拓寬稅基：預計取消包括“新老劃斷”與僅針對高檔房等征繳限制，適度擴大征繳范圍，穩(wěn)步分批將房地產(chǎn)稅征繳推廣到全部城鎮(zhèn)居民住房。
適度調(diào)整稅率：我們預計整體稅率或設置于0.2%至1%之間。房地產(chǎn)稅是重要的地方稅種，地方政府或將擁有自主確定稅率的權限。預計各地方政府將結合本地區(qū)經(jīng)濟、房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀，針對性地在0.2%~1%范圍內(nèi)確定其征收稅率。
市值評估比例：參考美國、日本、英國等國經(jīng)驗，全國房地產(chǎn)稅預計將以房地產(chǎn)評估價值作為納稅稅基。而考慮到地方政府已經(jīng)在土地出讓環(huán)節(jié)對房產(chǎn)進行過費用征繳，且民用住宅土地有70年的使用年限，預計房地產(chǎn)稅價值評估環(huán)節(jié)將設置一定的折扣比例。參考此前試點政策，上海市房地產(chǎn)稅按照應稅住房市場交易價格的70%來計算繳納。預計后續(xù)全國房地產(chǎn)稅征收也將設置50%-70%的房產(chǎn)市值評估比例。
設置豁免政策：預計房地產(chǎn)稅征收仍將設置首套房免征政策，同時設置人均免征面積，保障居民基本住房需求。2019年，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積39.8平方米，預計后續(xù)試點初期或設置40-60平方米的人均免征面積。
▍考慮近期個別房地產(chǎn)企業(yè)債務風險問題，預計房地產(chǎn)稅試點工作將采用一次授權、分批執(zhí)行的思路推進。
試點城市將考慮全國區(qū)域統(tǒng)籌布局，名單或將與今年年底公布，而征收工作預計將分批次落地，上海、重慶、深圳、海南料將成為首批試點征收區(qū)域。此次《決定》提出按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點地區(qū)。預計試點城市名單或將與2021年底公布，城市選擇將考慮全國區(qū)域統(tǒng)籌布局。而房地產(chǎn)稅的落地征收或將分批次執(zhí)行，我們預計首批試點地區(qū)或包括上海、重慶、深圳與海南。深圳與海南分別是中國特色社會主義市場經(jīng)濟先行示范區(qū)與高水平自由貿(mào)易港，《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》與《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》均賦予兩地更大改革自主權，支持加大力度推進改革創(chuàng)新。另一方面，兩地房地產(chǎn)市場存在部分過熱情況，有一定調(diào)節(jié)必要性。
▍房地產(chǎn)稅具有高度地方性，預計地方政府在稅制設計上將有較大話語權。
房地產(chǎn)稅具有高度地方性，與地方居民利益密切相關。我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地資源狀況、以及房地產(chǎn)市場發(fā)展水平有一定差距，不同地區(qū)的居民對公共服務的需求量與稅收的接受程度也不盡相同。預計國務院將賦予地方政府較大的管理權限，能夠有權在經(jīng)濟市場變化時對計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠等稅制基本要素進行調(diào)整。留給地方政府充足的自主空間，兼顧地方特點，才能保證房地產(chǎn)稅因城施策，穩(wěn)妥實施。
▍區(qū)域試點終是過渡政策，長期來看房地產(chǎn)稅的立法與全國征收勢在必行。
2021年來，國新辦發(fā)布會、財政部部長劉昆與習近平總書記《扎實推動共同富?！芬晃木c再度提出“積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革”。此次《決定》亦表示：“條件成熟時，及時制定法律”。若房地產(chǎn)稅進行全國性征收，預計其可為地方政府緩解土地財政問題，我們對房地產(chǎn)稅規(guī)模進行了測算。房地產(chǎn)稅征收規(guī)模主要由三大要素決定：稅基、稅率、稅收優(yōu)惠政策。設定模擬征收的住房房地產(chǎn)稅測算方法：房地產(chǎn)稅規(guī)模=房地產(chǎn)稅稅基×征稅住房占比×優(yōu)惠稅收比例×房地產(chǎn)稅稅率。
房地產(chǎn)稅稅基：358萬億元城鎮(zhèn)存量住房。《決定》提出：房地產(chǎn)稅征稅對象為居住用和非居住用等各類房地產(chǎn)，不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅。因此我們選取全國城鎮(zhèn)存量住房當前市場價值作為基礎稅基。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的銷售金額和銷售面積計算，2020年全國住宅商品房銷售均價為9980元/平米。同時考慮目前城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積39.8平方米，9億城鎮(zhèn)居民人口，可計算得到目前全國城鎮(zhèn)存量住房總市值約358萬億元。
市值評估比例：考慮設置50%-70%的房產(chǎn)市值評估比例。參考上海房地產(chǎn)稅按應稅住房市場交易價格的70%來計算繳納的政策。我們分別測算設置50%、60%及70%的市值評估比例情況下全國房地產(chǎn)稅金額。
征稅住房占比：分別考慮12、20、30、40、50和60平方米人均免征面積下可征稅面積?？紤]數(shù)據(jù)可得性，根據(jù)《2015年全國1%人口抽樣調(diào)查資料》中全國家庭人均住房面積分布，分別選取12、20、30、40、50和60平方米人均免征面積對全國房地產(chǎn)稅規(guī)模進行測算。免征面積分別為12/20/30/40/50/60平方米的情況下，預計能夠征收的住房面積占比分別為74%/55%/36%/22%/14%/8%。
房地產(chǎn)稅稅率：假設稅率為單一固定稅率，分別考慮0.2%至1%稅率水平。預期我國房地產(chǎn)稅初期會采取少稅種、精簡稅制的政策設計，我們在模型測算時僅考慮單一稅種與比例稅率，不考慮更為復雜的累進稅率。稅率范圍考慮0.2%至1 %之間。
▍70%房產(chǎn)市值評估比例假設下，預計全國房地產(chǎn)稅收入范圍約為380億元至5600億元，難以替代土地出讓收入。
全國城鎮(zhèn)住房房地產(chǎn)稅的征收有望給我國帶來約380億元至5600億元的地方財政收入，遠低于2020年84142億元的國有土地使用權出讓收入。預計房地產(chǎn)稅短期內(nèi)僅能一定程度緩解土地財政問題，土地出讓金仍將是地方政府的重要財政收入來源。
