國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)日前簽署國(guó)務(wù)院令，公布《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施辦法》（簡(jiǎn)稱《辦法》），自2022年1月1日起施行。
證監(jiān)會(huì)隨后就《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度實(shí)施規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）向市場(chǎng)征求意見，并和司法部一道，對(duì)《辦法》有關(guān)問題答記者問。
證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度在提高執(zhí)法效率、及時(shí)賠償投資者損失、盡快恢復(fù)市場(chǎng)秩序等方面具有重要意義。適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時(shí)有效救濟(jì)的新途徑，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。
關(guān)鍵點(diǎn)一：證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是什么？
證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度是指證監(jiān)會(huì)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后證監(jiān)會(huì)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式。
關(guān)鍵點(diǎn)二：及時(shí)賠償損失，增強(qiáng)投資者獲得感
證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度有四方面作用：
一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場(chǎng)執(zhí)法面臨的“查處難”與市場(chǎng)要求“查處快”之間的矛盾。
二是及時(shí)賠償投資者損失，增強(qiáng)其獲得感和滿意度。適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，當(dāng)事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，投資者獲得及時(shí)有效救濟(jì)的新途徑，更加有利于保護(hù)投資者尤其是中小投資者的合法權(quán)益。
三是切實(shí)提高違法成本，增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾具有涉嫌違法當(dāng)事人履行意愿強(qiáng)、履行速度快等優(yōu)勢(shì)，且證監(jiān)會(huì)認(rèn)可的承諾金數(shù)額通常高于罰沒款數(shù)額，使涉嫌違法當(dāng)事人付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。
四是行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠盡快實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、定紛止?fàn)?，從而妥善化解社?huì)矛盾，及時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定預(yù)期。
關(guān)鍵點(diǎn)三：五方面內(nèi)容明確行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度要義
《辦法》共21條，主要規(guī)定了五方面內(nèi)容：
一是明確證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度的內(nèi)涵和適用原則，規(guī)定證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾是指證監(jiān)會(huì)對(duì)涉嫌證券期貨違法的單位或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)查期間，被調(diào)查的當(dāng)事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關(guān)投資者損失、消除損害或者不良影響并經(jīng)證監(jiān)會(huì)認(rèn)可，當(dāng)事人履行承諾后證監(jiān)會(huì)終止案件調(diào)查的行政執(zhí)法方式，規(guī)定其實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循公平、自愿、誠(chéng)信原則。
二是規(guī)定適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的基本流程，包括申請(qǐng)、受理、協(xié)商、確定承諾金數(shù)額并簽署承諾認(rèn)可協(xié)議、履行承諾認(rèn)可協(xié)議、中止調(diào)查以及終止調(diào)查等。
三是明確不適用證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的情形。
四是明確承諾金的使用和管理方式，規(guī)定投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)合理賠償，也可以通過依法對(duì)當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償；已通過其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償。
五是明確監(jiān)督制約機(jī)制，包括：證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾工作辦理部門與調(diào)查部門相互獨(dú)立；證監(jiān)會(huì)建立集體決策制度，討論決定重大事項(xiàng)，并經(jīng)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后執(zhí)行；負(fù)責(zé)證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾工作的人員應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)工作紀(jì)律和回避規(guī)定；對(duì)于違背誠(chéng)信原則的證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人實(shí)施相應(yīng)的信用懲戒措施等。
關(guān)鍵點(diǎn)四：負(fù)面清單+正面清單，明確適用范圍
《辦法》明確，當(dāng)事人可以申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的時(shí)間環(huán)節(jié)，為當(dāng)事人自收到證監(jiān)會(huì)案件調(diào)查法律文書后至證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定之前。證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)當(dāng)事人的案件調(diào)查法律文書中告知其有權(quán)依法申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。包括：當(dāng)事人因證券期貨犯罪被判處刑罰或者被行政處罰，未逾一定年限；涉嫌證券期貨犯罪依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理；涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)影響惡劣；沒有新事實(shí)、新理由就同一案件再次提出申請(qǐng)，或者因自身原因未履行或者未完全履行承諾，就同一案件再次提出申請(qǐng)，以及證監(jiān)會(huì)基于審慎監(jiān)管原則認(rèn)為不適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的其他情形。
證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《規(guī)定》從正面對(duì)適用范圍作了進(jìn)一步限定，明確行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾主要解決：調(diào)查取證存在較大困難、法律適用存在較大困難，以及能夠更為及時(shí)有效地賠付投資者損失，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能等案件。
關(guān)鍵點(diǎn)五：當(dāng)事人完全履行承諾可終止調(diào)查
根據(jù)《辦法》，一是當(dāng)事人自收到證監(jiān)會(huì)案件調(diào)查法律文書后至證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定前，可以申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。對(duì)于不存在《辦法》規(guī)定或者證監(jiān)會(huì)規(guī)定的負(fù)面情形的當(dāng)事人，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到當(dāng)事人完整申請(qǐng)材料之日起20個(gè)工作日內(nèi)，作出是否受理的決定。二是溝通協(xié)商。證監(jiān)會(huì)可以在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)當(dāng)事人涉嫌違法行為造成的損失、損害或者不良影響等，就適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾相關(guān)事項(xiàng)與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商。三是簽署協(xié)議。證監(jiān)會(huì)經(jīng)與當(dāng)事人溝通協(xié)商，認(rèn)可其所作承諾的，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人簽署承諾認(rèn)可協(xié)議，并載明相關(guān)事項(xiàng)。四是中止調(diào)查。承諾認(rèn)可協(xié)議簽署后，證監(jiān)會(huì)向當(dāng)事人出具中止調(diào)查決定書并予以公告。五是履行協(xié)議。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行承諾認(rèn)可協(xié)議。當(dāng)事人因自身原因未履行或者未完全履行承諾的，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。六是終止調(diào)查。當(dāng)事人完全履行承諾認(rèn)可協(xié)議后，證監(jiān)會(huì)向當(dāng)事人出具終止調(diào)查決定書并予以公告。對(duì)當(dāng)事人涉嫌實(shí)施的同一個(gè)違法行為不再重新調(diào)查。
關(guān)鍵點(diǎn)六：符合條件的投資者可快速獲得賠償
行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度能夠及時(shí)賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權(quán)利，充分尊重投資者對(duì)救濟(jì)渠道的選擇權(quán)?！掇k法》規(guī)定，投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償，也可以通過依法對(duì)當(dāng)事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償；投資者已通過其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴后才能獲得賠償不同，適用當(dāng)事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規(guī)定向承諾金管理機(jī)構(gòu)提出賠償申請(qǐng)，經(jīng)承諾金管理機(jī)構(gòu)審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。
同時(shí)，《辦法》通過嚴(yán)格規(guī)定證監(jiān)會(huì)實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾的行為規(guī)范，保障當(dāng)事人權(quán)益。一是明確證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查法律文書中告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾。二是提高行政執(zhí)法效率，壓縮證監(jiān)會(huì)辦理相關(guān)工作時(shí)限，規(guī)定其在20個(gè)工作日內(nèi)作出是否受理行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾決定，與當(dāng)事人進(jìn)行溝通協(xié)商的期限為6個(gè)月，經(jīng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)的期限最長(zhǎng)不得超過6個(gè)月。三是對(duì)于不予受理的案件，要求證監(jiān)會(huì)書面通知當(dāng)事人并說明理由；要求證監(jiān)會(huì)在決定終止適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾前聽取當(dāng)事人的意見。四是加強(qiáng)對(duì)證監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制約、外部制衡和社會(huì)監(jiān)督，細(xì)化回避等程序規(guī)定，明確相關(guān)工作人員的保密義務(wù)。五是規(guī)定當(dāng)事人在溝通協(xié)商時(shí)所作的陳述只能用于實(shí)施行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，以解除當(dāng)事人后顧之憂。
關(guān)鍵點(diǎn)七：行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度而非“花錢買平安”
《辦法》明確，當(dāng)事人承諾具有嚴(yán)格適用條件，證監(jiān)會(huì)經(jīng)審查并集體決策后才能決定案件能否適用該制度。同時(shí)，承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當(dāng)事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當(dāng)事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數(shù)額要高于行政處罰的罰沒款數(shù)額。三是除要求當(dāng)事人交納承諾金外，證監(jiān)會(huì)還可以要求當(dāng)事人采取自我核查整改、完善內(nèi)部控制制度、增加合規(guī)檢查頻次、主動(dòng)調(diào)整相關(guān)業(yè)務(wù)等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，是堅(jiān)持“零容忍”要求的具體體現(xiàn)，不意味著當(dāng)事人可以“花錢買平安”。
關(guān)鍵點(diǎn)八：投?；饻y(cè)算投資者損失
《規(guī)定》厘清承諾辦理部門與調(diào)查、審理部門之間的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。要求承諾辦理部門應(yīng)當(dāng)就案件適用當(dāng)事人承諾相關(guān)事項(xiàng)征求調(diào)查、審理部門的意見，適用當(dāng)事人承諾的案件必須經(jīng)過必要的調(diào)查，案件受理后不中止案件調(diào)查、中止案件審理。明確承諾辦理部門與承諾金測(cè)算部門做好協(xié)調(diào)配合。由投?；鸸矩?fù)責(zé)測(cè)算投資者損失情況，調(diào)查部門、審理部門、證券期貨交易場(chǎng)所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)、投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)等部門單位提供必要支持。
《規(guī)定》還明確投資者賠付機(jī)制安排。要求承諾金管理機(jī)構(gòu)制定承諾金管理使用方案并報(bào)證監(jiān)會(huì)備案，同時(shí)明確當(dāng)事人自行賠償投資者程序，鼓勵(lì)當(dāng)事人提前賠償投資者。同時(shí)規(guī)定了派出機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾中的作用。一方面，明確當(dāng)事人所在轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核查驗(yàn)收當(dāng)事人履行承諾認(rèn)可協(xié)議的情況，另一方面，明確派出機(jī)構(gòu)查處的案件可以適用行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾，現(xiàn)階段由承諾辦理部門統(tǒng)一辦理。
此外，《規(guī)定》還加強(qiáng)監(jiān)督制約，嚴(yán)防道德風(fēng)險(xiǎn)。建立集體決策機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，壓縮承諾金協(xié)商數(shù)額的裁量空間，強(qiáng)化派出機(jī)構(gòu)在承諾履行過程中的核查監(jiān)督作用，要求及時(shí)公告披露相關(guān)信息。
證監(jiān)會(huì)表示，下一步，證監(jiān)會(huì)將會(huì)同財(cái)政部將2015年2月發(fā)布的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾金管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化具體操作實(shí)施要求。
證監(jiān)會(huì)將嚴(yán)格落實(shí)“零容忍”要求，加大對(duì)資本市場(chǎng)違法行為執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊各類違法違規(guī)行為，持續(xù)凈化資本市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，貫徹落實(shí)《辦法》規(guī)定，及時(shí)回應(yīng)解決證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)公開、公平、公正的資本市場(chǎng)秩序，促進(jìn)資本市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
