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一、案情簡(jiǎn)介

A公司與B公司簽訂《外貿(mào)代理出口協(xié)議書》，委托B公司代理外貿(mào)出口。

B公司所在地的稅務(wù)機(jī)關(guān)，對(duì)B公司作出暫緩辦理出口退稅決定。A公司與B公司就暫緩?fù)嘶囟惪畹膿p失發(fā)生爭(zhēng)議。經(jīng)仲裁裁決，A公司應(yīng)當(dāng)向B公司返還B公司墊付且暫未獲退回的稅款。

A公司對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的暫緩辦理出口退稅決定不服，提起行政訴訟。

一審法院裁定，稅務(wù)機(jī)關(guān)系對(duì)B公司作出的暫緩辦理出口退稅決定，B公司才是行政相對(duì)人，A公司并非暫緩辦理出口退稅決定的行政相對(duì)人、并非利害關(guān)系人，A公司起訴的主體不適格，不予立案。

二審法院認(rèn)為，只要行政行為對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，公民、法人和其他組織便可以對(duì)其提起行政訴訟。稅務(wù)機(jī)關(guān)作出暫緩辦理出口退稅的決定導(dǎo)致上訴人A公司不能如期獲得退稅利益，已經(jīng)對(duì)上訴人A公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成了實(shí)際影響，是被訴行政行為的利害關(guān)系人，依法享有訴權(quán)。裁定撤銷一審法院裁定，指令上訴人A公司所在地法院予以立案。

二、利害關(guān)系人？

《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)B公司作出暫緩辦理出口退稅決定，B公司作為行政相對(duì)人，具有提起行政訴訟的主體資格。但A公司是否屬于行政法所保護(hù)的利害關(guān)系人，值得探討。

最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第十二條列舉了屬于“利害關(guān)系”的幾種情形：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的‘與行政行為有利害關(guān)系’：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形?！?/p>

顯然，該司法解釋沒有對(duì)“利害關(guān)系”內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。根據(jù)最高人民法院行政審判庭編著的《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，符合以下幾個(gè)條件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定利害關(guān)系存在：原告主張的必須是權(quán)利或者類似權(quán)利的利益；權(quán)益歸屬于原告；權(quán)益損害是實(shí)際存在而非主觀臆想；原告主張的權(quán)益受到行政法規(guī)的保護(hù)。

本案中，A公司主張的權(quán)益實(shí)質(zhì)是退稅利益，基于生效仲裁文書而從B公司傳遞給A公司；該利益的損害是實(shí)際存在的，并非主觀臆想；A公司主張的從B公司繼受而來(lái)的退稅利益，受到行政法規(guī)保護(hù)的。

關(guān)鍵在于，生效仲裁文書確定A公司財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到暫緩辦理出口退稅決定的實(shí)際影響，退稅利益由B公司傳遞給A公司的情形下，而將實(shí)際利益相關(guān)方——A公司納入原告范圍。換句話說(shuō)，退稅利益被完全轉(zhuǎn)移給A公司之后，B公司與暫緩辦理出口退稅決定之間已不再具有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系，退稅與否不再影響B(tài)公司利益，稅法所保護(hù)的退稅利益被傳遞給了A公司。因此，A公司屬于行政法所保護(hù)的利害關(guān)系人。

三、過(guò)程性行政行為？

最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第一條明確“(六)行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等行為……(十)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。由于過(guò)程性行為具有預(yù)備性、階段性和程序性等特性，一般不會(huì)直接向行政相對(duì)人作出，且不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

出口退稅屬于稅收優(yōu)惠措施的一種類型，申請(qǐng)出口退稅是出口企業(yè)依法應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。本案中，稅務(wù)機(jī)關(guān)直接對(duì)B公司作出暫緩辦理出口退稅決定，使B公司不能在法律規(guī)定的期限內(nèi)申請(qǐng)并辦理出口退稅手續(xù)，A公司基于生效仲裁法律文書，退稅利益從B公司轉(zhuǎn)移給了A公司，從而引發(fā)A公司資金減少、成本增加等問題，對(duì)A公司利益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。因此，暫緩辦理出口退稅并非過(guò)程性行政行為。

四、行政強(qiáng)制措施？

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二條第二款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性的控制的行為?！?/p>

行政強(qiáng)制措施具有預(yù)防性、限權(quán)性、臨時(shí)性等特征，且與行政相對(duì)人的行為是否違法沒有必然聯(lián)系。

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于<出口貨物勞務(wù)增值稅和消費(fèi)稅管理辦法>有關(guān)問題的公告》（國(guó)家稅務(wù)總局公告2013年第12號(hào)）第五條第（五）項(xiàng)“主管稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)出口企業(yè)或其他單位的出口業(yè)務(wù)有以下情形之一的，該筆出口業(yè)務(wù)暫不辦理出口退（免）稅。已辦理的，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)可按照所涉及的退稅額對(duì)該企業(yè)其他已審核通過(guò)的應(yīng)退稅款暫緩辦理出口退（免）稅，無(wú)其他應(yīng)退稅款或應(yīng)退稅款小于所涉及退稅額的，可由出口企業(yè)提供差額部分的擔(dān)保。待稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)排除相應(yīng)疑點(diǎn)后，方可辦理退（免）稅或解除擔(dān)?！北景付悇?wù)機(jī)關(guān)為避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大而采取的強(qiáng)制措施，對(duì)B公司作出暫緩辦理出口退稅決定，是針對(duì)“涉嫌”等幾種情況而展開，具有預(yù)防性；財(cái)產(chǎn)性權(quán)益被限制，即出口退稅權(quán)的行使受到限制；沒有到達(dá)最終完畢的狀態(tài)，系對(duì)權(quán)益進(jìn)行的臨時(shí)性處置。雖然暫緩辦理出口退稅決定行為，并非法律明確的行政強(qiáng)制措施，也不屬于法律、行政法規(guī)明確設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，但就外部效果來(lái)說(shuō)，其已經(jīng)具備了行政強(qiáng)制的基本特征，應(yīng)當(dāng)納入行政強(qiáng)制措施予以規(guī)范。